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气候“十五五”规划首设全口径目标：中国减排从“强度管控”走向“总量双控”

中国能源产业发展网发布时间：

2026-08-22 10:01

【中国能源产业发展网】原创【作者】高志龙

8月初，一份名为《国家应对气候变化“十五五”规划》的文件由生态环境部、外交部、国家发展改革委等多部门联合印发。与以往偏重目标宣示的规划不同，这份文件第一次在五年规划层面，系统构建起“全领域、全口径”的应对气候变化目标体系——从单一的强度目标，走向总量与强度并重的“双控”框架，被业内视为中国气候治理机制的一次标志性跃迁。

目标本身并不温和。规划明确，到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放将比2025年下降17%左右；碳市场覆盖行业单位产品碳排放比2025年下降3%左右；同时形成3000万吨二氧化碳当量的减排能力。这组数字背后，是“十五五”期间既要稳住经济大盘、又要加速低碳转型的硬约束——减排不再是“锦上添花”，而是进入总量管制的刚性区间。

更值得关注的是框架之变。此前中国气候目标长期以“碳排放强度下降”为核心抓手，即“分母做大、分子做优”的相对管控；而此次规划提出碳排放总量和强度双控，并探索碳预算管理制度，意味着高排放行业与重点区域将逐步接受“总量天花板”的约束，减排从“改善比率”升级为“控制规模”。这是机制层面最深刻的变化。

规划的覆盖面也前所未有地完整。八大重点任务既包括控制重点领域二氧化碳排放，也首次将非二氧化碳温室气体管控摆上台面；既包括碳市场建设、碳足迹管理，也涵盖气候风险应对、适应气候变化、治理能力建设与全球气候治理——从“减碳”单线作战，转向“减缓+适应+治理”的系统工程。

方向既定，落实中的问题却必须正视。

问题一，目标如何分解到地方。全国一盘棋的目标，落到各省却面临禀赋天差地别：东部发达省份产业结构轻、减排空间小，西部能源大省却承担着高碳产业的“锁定效应”。若无科学的目标分解机制与激励约束挂钩，规划可能沦为“文件里的目标”，各省执行力度参差。

问题二，非二氧化碳温室气体管控缺“秤”。甲烷、氧化亚氮、含氟气体等非CO2温室气体，温室效应远超二氧化碳，规划已将其纳入视野，但与之匹配的监测、核算、报告体系仍不健全，全国性甲烷排放清单与监测网络尚在起步，没有“可信的秤”，就难有“可执行的控”。

问题三，碳足迹管理面临国际互认压力。随着欧盟碳边境调节机制（CBAM）等贸易新规落地，产品层面的碳排放核算与认证成为出口“硬门槛”。我国碳足迹核算标准、数据库建设与国际互认尚处爬坡期，若标准体系滞后，中国企业将在国际贸易中被动挨打。

破题路径应当配套推进。其一，建立“国家目标—区域配额—企业责任”的纵向传导机制，对能源大省与产业大省分类施策，将减排目标与中央财政转移支付、重大项目布局挂钩，让“多减排、得实惠”。其二，加快非二氧化碳温室气体监测网络与排放清单建设，优先在油气开采、废弃物处理、农业等重点源部署甲烷监测，补齐“看不见的排放”的数据缺口。其三，加快构建统一的产品碳足迹核算标准与国家数据库，主动参与国际标准互认谈判，把“碳足迹”从贸易壁垒转化为中国制造的绿色竞争力。

从“强度管控”到“总量双控”，变的不只是指标口径，更是治理深度。当碳预算制度真正运转起来，减排将成为各级政府与重点行业“年初有账、年底对账”的常态动作。规划已立，接下来考验的是把“文件目标”变成“账本上的数字”的执行力。

理解这份规划的份量，得先把它放回全球气候治理的坐标系里。作为《巴黎协定》的坚定履约方，中国承诺“二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”，并先后更新国家自主贡献（NDC）目标。从格拉斯哥到迪拜再到近几届联合国气候大会，中国始终以“共同但有区别的责任”原则参与谈判，而以五年规划形式将减排目标制度化、具体化，正是把国际承诺转化为国内刚性约束的关键抓手——气候“十五五”规划，就是这份转化逻辑的最新一环。

在中国“双碳”政策体系里，气候“十五五”规划并非孤立的文件。自“双碳”目标提出以来，中国已构建起“1+N”政策体系：顶层设计文件明确总体要求与路线图，能源、工业、交通、建筑、农业等重点领域，以及循环经济、科技创新等支撑体系文件陆续出台，共同织就降碳的制度网络。气候“十五五”规划在其中扮演“综合协调+总量管控”的角色，既衔接“双碳”中长期目标，又与全国碳市场、碳排放双控考核等机制协同发力。

值得特别关注的是，规划将“适应气候变化”摆到与“减缓”并列的位置。近年来，极端天气事件频发——高温热浪、暴雨洪涝、干旱寒潮轮番冲击，气候变化的风险已经从“未来威胁”变成“现实灾害”。适应工作涉及气候风险监测预警、农业与水资源应对、基础设施气候韧性、公共卫生适应等多个维度。一个只谈减排、不谈适应的规划是不完整的，把“适应”写进国家五年规划，意味着中国开始系统性地为“与气候风险共处”做准备。

减排的疆域里，二氧化碳只是起点。规划对非二氧化碳温室气体的管控安排同样值得深读：甲烷排放主要来自煤炭开采瓦斯、油气逸散与畜牧业，其百年增温潜势是二氧化碳的二十余倍；氧化亚氮来自农业化肥施用与工业过程；氢氟碳化物（HFCs）等含氟气体的增温潜势更是高达数千倍。控制这些“冷门温室气体”，单靠企业自觉远远不够，需要建立监测、报告、核查与配额机制，把“看不见的排放”也纳入治理视野。

从更宏观的视角看，气候规划与“美丽中国”建设正在合流。绿水青山就是金山银山，应对气候变化不只是减排义务，更是推动产业升级、改善环境质量、增进民生福祉的“多赢杠杆”。当应对气候变化的规划与污染防治攻坚战、生态保护修复、绿色低碳转型协同推进，中国的高质量发展便有了更丰富的内涵——这也正是气候“十五五”规划在“减碳”之外，对建设美丽中国、实现人与自然和谐共生的现代化所承载的更深一层意义。

文中信息及数据来源于：《国家应对气候变化“十五五”规划》、生态环境部应对气候变化工作公开信息、全国碳市场运行数据。

【研究支持机构：《中国工业报社》能源与双碳研究中心 |中国能源产业发展网】

来源：

中国能源产业发展网原创

作者：

高志龙