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未履约和数据造假呼吁监督铁腕|全国碳市场一周年系列报道⑤

作者:
编辑部
来源:
能源产业聚焦
2022/06/24 20:32
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【摘要】:
碳市场是一个建立在碳排放数据基础上的政策市场,碳排放数据的真实、准确和完整是碳市场公信力的基石。

过去一年来,碳配额未按期履约与数据造假问题引起业内广泛关注,也暴露了背后监管机制、能力建设、标准体系等不足之处。今年4月8日,碳达峰碳中和工作领导小组办公室召开电视电话会议,通报碳市场数据造假有关问题,部署严厉打击碳排放数据造假行为、推进碳市场健康有序发展工作。

未按期履约与数据造假问题处罚程度不足

根据生态环境部今年3月公布的4家碳核查机构碳排放报告数据弄虚作假案例,被点名企业存在篡改伪造检测报告、制作虚假煤样、报告结论失真失实等突出问题。

此前的2021年7月6日,内蒙古自治区生态环境厅官网通报了“内蒙古鄂尔多斯高新材料有限公司虚报碳排放报告案”,这是全国首例公开披露的碳排放报告造假案件。

除了数据造假,更多的是重点排放单位未按时足额履约行政处罚的案例。今年5月,宁夏回族自治区生态环境厅生态环境执法监督局公布了2起电厂、2起化工行业碳排放配额未按时足额履约行政处罚案件。

宁夏开出的“罚单”在全国不是个例。河南焦作、浙江绍兴、江苏苏州等地纷纷开出本省碳排放“罚单”。处罚对象多为中小热电企业或自备电厂,处罚金额在2万—3万元不等。

据生态环境部统计,全国碳市场首个履约周期的履约完成率为99.5%,履约情况整体较好。但在全国碳市场首个履约周期配额整体宽松且碳价较低的情况下,最终仍有0.5%核定应履约量未按时完成履约。

《碳排放权交易管理办法(试行)》规定,重点排放单位应当控制温室气体排放,报告碳排放数据,清缴碳排放配额,公开交易及相关活动信息,并接受生态环境主管部门的监督管理。重点排放单位未按时足额清缴碳排放配额的,由其生产经营场所所在地设区的市级以上地方生态环境主管部门责令限期改正,处二万元以上三万元以下的罚款;逾期未改正的,对欠缴部分等量核减其下一年度碳排放配额。

在地方上,山东省生态环境厅4月2日发布了《重点排放单位碳排放报告质量弄虚作假有奖举报实施方案》,对碳排放数据弄虚作假行为,经查证属实并依法作出处理后,按相关规定给予举报人奖励,实名举报人最高可奖励50万元。

有观点认为,重点排放单位未按时完成履约,主要存在处罚力度不够、威慑力不强、碳排放执行力不到位等原因。重点排放单位未按期履约,作出2万—3万元的处罚着实过轻。

“惩罚力度是条例比部门规章力度更高的核心体现,2—3万元的罚款,在部分重点排放单位价值百万元乃至千万元的配额缺口前,惩罚力度都不足,需要政府配置更多资源督促履约,否则,不利于市场健康发展。”北京中创碳投科技有限公司总经理唐人虎表示。

暴露数据质量管理制度不健全

一家年碳排放量1000万吨的企业,若通过操纵数据将排放量降低10%,按前60元/吨的碳价计算,一年可以少花6000万元。巨大的利益之下,重点排放单位与个别碳核查第三方机构念歪了“经”。

碳核查本应该帮助重点排放单位算清楚自身的碳排放和碳资产,在提高碳市场数据质量的同时,更有利于碳市场功能的发挥。由碳监测、碳报告、碳核查形成的严密的一体化的数据监管链,保证了碳排放数据的真实性、完整性和准确性。其中,碳核查在整个碳市场中充当着“检察官”的角色。

而碳排放数据弄虚作假,是利益驱使,但暴露的是相关参与主体法律意识不够、监管制度不够完善有力等问题。

业内专家指出,在政策标准有缺失、监管不够严格的情况下,现阶段全国尺度的行业碳核算标准不统一,导致数据存在弹性空间,人为操作的空间就会出现,为数据造假提供了土壤。

生态环境部新闻发言人刘友宾指出,从公开曝光的典型问题案例来看,当前部分碳市场技术服务机构存在一些值得注意的问题:一是法律法规意识淡薄。部分咨询、检测机构受利益驱使铤而走险,利用弄虚作假手段帮助企业篡改碳排放数据,严重干扰碳市场正常秩序;二是管理制度不健全。部分技术服务机构质量控制体系缺失,项目管理混乱,工作合规性、数据真实性难以保障;三是工作责任不落实。部分核查机构为降低成本将核查业务层层转包,存在“代签”“挂名”现象。还有部分核查机构仅查阅企业提供的现成数据和资料,未核实数据文件的真实性、完整性和准确性。

国家应对气候变化战略研究和国际合作中心总经济师张昕表示,虽然数据弄虚作假不具有普遍性,但会影响全国碳市场有效规范运行,危害不容低估。

《碳排放权交易管理办法(试行)》法律法规层级低,对违法违规处罚力度低,法律震慑力不足。据了解,生态环境部将配合司法部积极推动出台《碳排放权交易管理暂行条例》,进一步明确技术服务机构的责任和监督管理要求。

如果说碳排放数据造假是个别企业的主观不良动机,那么重点排放单位碳配额未按期履约背后则有多方原因。

中央碳达峰碳中和工作领导小组咨询专家彭应登对媒体表示,从碳配额未按期履约的处罚对象看,各地以中小企业居多,减排进程与大型电力企业及先进机组存在差距。有企业自身减排能力有限,却又心存侥幸不愿花钱买配额;有企业认识不到位,不重视也不积极参与全国碳市场;还有企业早期数据核算、统计缺位,排放底数不清,按规定只能采用惩罚性的高限值计算,加剧减排成本。此外,去年煤炭供应偏紧,高煤价对中小企业影响更大,减排压力让企业难上加难。

企业碳排放数据监测、报告、核查体系(MRV)是准确设定碳市场总量目标、公平分配碳排放配额的重要基础。生态环境部发布的《企业温室气体排放报告核查指南(试行)》以及各地在筛选核查机构时因地制宜制订的地方规章,为碳核查搭建了有力的平台。碳排放数据公允性是碳市场公信力的基础,但当前的技术手段、诚信体系、执法能力仍需大幅度提升,成为制约碳市场建设的重要难题。

截至目前仍未以国家标准形式统一提出要求,而是每年对全国碳市场的数据报告内容提出要求。清华大学能源环境经济研究所副教授佟庆撰文指出,据企业反映,每年的数据报告要求都有所不同,导致一些企业和核查机构理解上出现偏差,部分企业不能按时完成数据报送和核查工作,影响工作进度。对同一企业而言,数据报告口径的变化导致不同年份的数据不可比,企业自身难以做出科学决策。

相对容易核算的发电行业尚且如此,在全国碳市场纳入能源使用更多元、生产流程更复杂、过程排放更多样的其他行业后,核算环节等将明显增多,碳排放数据质量管理将面临更大的挑战,全国碳市场监测、报告和核查体系建设仍任重道远。

健全制度与能力建设并举

处罚不是目的,“对症下药”规范履约行为、推动节能降碳才是初衷。除了开罚单,主管部门也要帮助他们。

为确保全国碳市场数据质量,一方面要“堵住制度漏洞”,强化法律法规体系建设,提高法律法规层级,建立完善监管制度,另一方面,重点排放单位合技术服务机构“打铁还需自身硬”,需强化能力建设,提升碳排放数据管理能力。

提高法律法规层级是对碳排放数据弄虚作假行为“零容忍”的铁腕手段之一。业内呼吁尽快出台《碳排放权交易管理暂行条例》,修订完善碳排放权交易及相关活动的司法解释和案件审理指导意见,夯实碳排放数据质量监管法律法规基础,加大数据管理违法违规处罚力度。

完善监管制度方面,唐人虎建议,碳排放监测、报告与核查体系(MRV)建设是对碳交易数据进行控制的关键环节。主管部门需要通过规范数据报送与核查管理要求,加强核查机构和核查人员的资质管理以及能力建设,加强对相关信息造假行为的处罚手段,不断提升企业碳排放数据的真实性。

在提升碳排放数据管理能力方面,张昕指出,应建立完善长效能力建设机制,建立技术服务机构、重点排放单位和从业技术人员碳排放管理评估机制,建立完善碳排放管理员等碳排放管理职业资格管理机制,建立健全技术服务机构内部能力建设机制和质量审核机制。

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